**《支付准入与消费者效率法案》（Payments Access and Consumer Efficiency Act，简称 PACE Act）**是一项于 2026 年 4 月 21 日提出的两党法案，旨在为符合条件的非银行支付服务提供商开辟一条访问美联储支付服务的新路径。该法案由美国众议员 Young Kim（共和党-加利福尼亚州）和 Sam Liccardo（民主党-加利福尼亚州）发起，旨在通过现代化核心支付基础设施的准入机制，同时为参与机构建立消费者保护和联邦监管标准，使日常支付更加快捷、廉价且可靠。媒体报道和发起人声明特别强调了该法案对金融科技和数字资产支付公司的潜在益处，这些公司目前仍需依赖银行中介来连接美联储系统。 ^{[1] [2]}​

概览

《PACE 法案》将为“合格支付公司”（即满足特定标准的非银行支付提供商）开辟一条法定路径，使其能够直接访问美联储支付系统的子集。该法案的核心目标是降低消费者成本（例如，通过减少手续费和中间商差价）、加快日常交易的结算速度，并增强美国支付生态系统的可靠性与竞争。该法案涵盖的访问对象主要包括 Fedwire、FedNow 和 FedACH，但须遵守风险控制和监管要求。该提案还包括审慎监管保障措施，例如对客户资金实行全额准备金要求、客户资产隔离，以及风险管理和记录保存标准。 ^{[1] [2]}​

新闻报道称，该法案长达 23 页，是在关于非银行机构和数字资产公司在美国支付网络中作用的广泛辩论背景下，由两党共同支持提出的。支持者认为，允许经过审查且监管良好的非银行机构访问特定的美联储服务，可以减少结算摩擦以及消费者和小企业承担的成本。 ^[1]​

背景与语境

在美国，访问美联储核心支付系统——如用于高额结算的 Fedwire、用于即时支付的 FedNow 以及用于自动清算所交易的 FedACH——在历史上一直局限于存款机构。非银行支付提供商通常通过与银行合作间接访问这些轨道，这种结构可能会引入延迟、额外成本和运营依赖。《PACE法案》回应了金融科技领域长期以来要求为美联储服务提供更直接、受监管路径的呼声。 ^[1]​

媒体对该法案的报道将其置于关于“精简主账户”（skinny master accounts）的平行政策讨论中。这一概念考虑在严格限制下，为非银行实体提供受限形式的美联储账户访问权限。报道指出，《PACE法案》承认了这一概念，并保留了美联储理事会对该类账户申请的最终决策权。这一框架反映了关于如何在创新和竞争与维护运营完整性和金融稳定之间取得平衡的积极辩论。 ^{[3] [1]}​

立法历史

PACE 法案于 2026 年 4 月 21 日由众议员 Young Kim 和 Sam Liccardo 提交至美国众议院。在法案提交当天，发起人及多个行业团体均发表了公开支持声明，多家媒体也发布了分析报告，阐述该法案的目标及潜在影响。截至提交时，此处引用的资料中尚未公开列出该法案的具体编号、委员会转办情况及后续程序步骤。 ^{[2] [3]}

目的与政策目标

发起人将《PACE 法案》定义为一项以消费者和竞争为核心的美国支付系统现代化方案。通过在统一的联邦框架下，允许合格的非银行机构直接访问指定的美联储服务，该法案旨在：

• 缩短日常支付的结算时间。
• 降低或消除通常转嫁给消费者的中间费用和处理成本。
• 通过减少对多个第三方环节的依赖，增强可靠性和韧性。
• 鼓励支付服务提供商之间的竞争与创新，包括符合严格标准的数字资产和金融科技公司。

在发起人资料中，众议员 Young Kim 表示，该法案旨在修复“过时的支付基础设施”，使美国人不必为了转移自己的资金而等待数日或支付额外费用。来自行业协会的支持者同样将该提案描述为实现更快、更廉价支付的负责任途径，前提是必须具备强有力的监管和消费者保护措施。 ^{[2] [1]}​

关键条款

直接访问指定的美联储服务

《PACE法案》将为合格的非银行支付服务商建立一条访问特定美联储支付系统的路径。报告确定了三项主要服务：

• Fedwire：用于实时全额结算的高额资金转账服务。
• FedNow：旨在促进24/7/365全天候实时支付的即时支付服务。
• FedACH：美联储的自动清算所处理服务。

这种访问权限将以符合资格和持续合规为前提，美联储将维持其通常的风险控制和适用的运营监管。 ^[1]​

可选的联邦监管框架

该提案构想了一个由货币监理署（OCC）管理的可选联邦监管制度，适用于符合条件的非银行支付公司。在这种模式下，选择加入的公司将被要求达到联邦关于安全、稳健、消费者保护和运营风险管理的标准，作为获得访问权限的条件。OCC的职责将包括根据法规建立的框架进行检查和执法，并与美联储关于账户或服务访问的相关要求保持协调。 ^[1]​

简化的联邦注册和审查期限

《PACE法案》设想了一个针对合格支付公司的联邦注册流程，其特点是拥有明确的标准和政府审查时间表。发起人将其描述为减少跨司法管辖区重复或拖延审批的一种手段，特别是对于已经持有众多州级牌照的大型跨州支付公司。通过在联邦层面使流程正规化，该法案旨在为满足法定和监管实体的实体创造一个更可预测的进入美联储服务的途径。 ^[2]​

全额准备金和隔离要求

为了降低客户资金风险，该法案将要求参与的支付公司为客户余额维持1:1的准备金，并将这些资金与公司资产隔离。这些条款旨在最大限度地降低消费者资金被混淆或再抵押的风险，并在公司倒闭时简化客户的追回流程。 ^{[1] [2]}​

破产与消费者优先权

发起人材料描述了在失败场景下的消费者优先保护措施，包括将消费者索赔置于其他债权人之前。结合全额准备金和隔离要求，这些措施旨在增强消费者的追索权，并在注册支付公司破产时降低损失严重程度。 ^[2]​

风险管理和记录保存标准

参与公司需要证明并维持稳健的风险管理框架、合规控制和符合联邦监管预期的记录保存惯例。这些标准被设定为获得访问权限的前提条件，以及受检查约束的持续义务。 ^[1]​

资格与“合格支付公司”

《PACE法案》针对的是提供货币转移或类似服务但非存款机构的非银行支付提供商。相关报告指出，衡量资格的一个实际基准可能包括持有大量州级货币转移许可证。发起人材料特别提到，持有40个或更多州级许可证是选择进入货币监理署（OCC）监管下的联邦框架的一项标准。“合格支付公司”的确切法定定义，以及任何资产、交易量、运营或合规门槛，都将在法案文本及随后的监管指南中详细说明。 ^{[1] [2]}

账户结构与“瘦身主账户”

相关报道指出，该法案承认了“瘦身主账户”（skinny master accounts）的概念——这是一种受限形式的美联储账户访问权限——并明确美联储理事会对该类访问权限的申请保留最终决定权。其目的是为非银行实体与美联储服务对接提供一种标准化但受严格控制的机制，且须符合美联储的风险标准并受其裁量权约束。具体的账户架构和运行参数将取决于法定条文以及美联储的执行政策。 ^{[3] [1]}​

与数字资产支付公司的关系

媒体分析强调了《PACE法案》对受监管数字资产支付公司（包括专注于稳定币的公司）的潜在影响。如果这些公司符合资格标准，它们可能会寻求直接访问美联储的服务。媒体特别提到总部位于美国的 Ripple 和 Circle 等公司是该法案框架下的潜在受益者，同时也强调其资格将取决于法定标准和监管审批。这反映了在监管监督和消费者保护的前提下，将支持区块链的支付解决方案整合到主流支付路径中的更广泛趋势。 ^{[3] [1]}​

一些报道还指出，在报道时，媒体已确认一家加密货币关联机构拥有某种形式的美联储通道访问权，这说明了对访问路径的需求以及此类安排的敏感性。这一背景强调了为什么《PACE法案》将潜在的访问权与全额准备金、隔离以及监管要求相结合。 ^[3]​

支持与认可

该法案在提出后获得了多个贸易协会和行业团体的公开支持。赞扬该提案的组织包括：

• 金融科技协会 (Financial Technology Association)
• 区块链协会 (Blockchain Association)
• 数字商会 (The Digital Chamber)
• 加密创新理事会 (Crypto Council for Innovation)

在公开声明中，这些团体强调了竞争、消费者利益以及支付基础设施的负责任现代化。例如，支持者将该法案描述为使合格的非银行提供商能够在强有力的监管下提供更快、更具成本效益的支付服务的“重要进步”。 ^{[2] [1]}​

反对意见与担忧

虽然介绍性材料强调了跨党派的支持和行业认可，但媒体报道也提到了来自银行业部分领域的反对。批评者对授予非银行机构和加密货币关联公司使用美联储服务的权限表示担忧，认为这可能带来运营风险、欺诈隐患以及更广泛的金融稳定性影响。科罗拉多州银行家协会（Colorado Bankers Association）在一份声明中警告称，如果控制不当，“精简版主账户”（skinny master accounts）可能会创建一个“欺诈快车道”。这些担忧表明，围绕《PACE法案》的辩论可能会集中在监管标准的稳健性以及管理非银行机构准入的运营保障措施上。 ^[3]​

更广泛地说，悬而未决的问题包括：PACE框架将如何与现有的州级货币转移法互动；美联储、货币监理署（OCC）以及其他联邦和州监管机构之间将如何划分职责；以及如何为使用实时和高价值结算系统的非银行参与者校准风险控制。在关于向更广泛实体开放中央银行服务的政策讨论中，这些问题通常处于核心地位。 ^[1]​

实施机制

在所述的 PACE 框架下，实施将涉及多个协调步骤：

• 根据定义的标准进行联邦注册，并设有明确的审查时间表，以为申请人提供可预测性。
• 由货币监理署 (OCC) 对选择加入联邦框架的公司进行管理监督，包括符合审慎和消费者保护目标的检查和执法。
• 美联储对账户访问申请进行评估，包括“精简主账户”的可能性，美联储理事会保留对批准和风险参数的最终决定权。
• 持续遵守全额准备金、隔离和风险管理要求，以及足以支持审计、检查和消费者追索的记录保存。

每个要素的具体细节——例如交易量阈值、允许的活动类型以及涵盖的确切服务——将在法案文本以及随后的监管指导和规则制定中予以明确。 ^{[2] [3]}​

消费者保护

该法案的消费者保护架构核心在于：

• 客户资金按 1:1 比例提供全额准备金支持。
• 将这些资金与公司资产隔离，以防止混淆。
• 限制消费者资金的再利用，以降低损失风险。
• 在提供商破产时，消费者享有优先追偿权。

支持者认为，这些措施结合联邦监管，实质性地降低了传统上反对非银行机构准入时所提到的消费者损害风险。执法将依赖于审查权以及明确的记录保存和披露标准，以支持审计和消费者索赔。 ^{[2] [1]}