《支付准入与消费者效率法案》（Payments Access and Consumer Efficiency Act，简称 PACE Act）是一项于 2026 年 4 月 21 日提出的两党法案，该法案提议为符合条件的非银行支付提供商开辟一条访问美联储支付服务的新路径。该法案由美国众议员 Young Kim（共和党-加利福尼亚州）和 Sam Liccardo（民主党-加利福尼亚州）发起，旨在通过现代化核心支付基础设施的准入制度，同时为参与机构建立消费者保护和联邦监管标准，使日常支付更加快捷、廉价且可靠。媒体报道和发起人声明特别强调了该法案对金融科技和数字资产支付公司的潜在益处，这些公司目前依赖银行中介机构来连接美联储系统。 ^{[1] [2]}

概览

《PACE法案》将为“合格支付公司”（即符合特定标准的非银行支付提供商）开辟一条法定途径，使其能够直接访问美联储支付系统的子集。该法案的核心目标是降低消费者成本（例如通过减少手续费和中间商差价）、加快日常交易的结算速度，并增强美国支付生态系统的可靠性与竞争。涵盖范围确定了 Fedwire、FedNow 和 FedACH 为拟开放访问的主要服务，但须遵守风险控制和监管要求。该提案还包括审慎的保障措施，例如对客户资金的全额准备金要求、客户资产隔离，以及风险管理和记录保存标准。 ^{[1] [2]}​

新闻报道称，该法案长达23页，是在关于非银行机构和数字资产公司在美国支付网络中作用的广泛辩论背景下，由两党支持共同提出的。支持者认为，允许经过审查且监管良好的非银行机构访问特定的美联储服务，可以减少结算摩擦以及消费者和小企业承担的成本。 ^[1]​

背景与语境

在美国，访问美联储核心支付系统（如用于高额结算的Fedwire、用于即时支付的FedNow以及用于自动清算所交易的FedACH）在历史上一直局限于存款机构。非银行支付提供商通常通过与银行合作间接访问这些轨道，这种结构可能会带来延迟、额外成本和运营依赖。PACE法案回应了金融科技领域长期以来关于为美联储服务提供更直接、受监管路径的呼吁。 ^[1]​

媒体对该法案的报道将其置于关于“精简主账户”（skinny master accounts）的平行政策讨论中，这一概念考虑在严格限制下为非银行实体提供受限形式的美联储账户访问权限。报道指出，PACE法案承认了这一概念，并保留了美联储理事会对该类账户申请的最终决策权。这一框架反映了关于如何在创新与竞争之间取得平衡，同时维护运营完整性和金融稳定保障措施的激烈辩论。 ^{[3] [1]}​

立法历史

PACE 法案于 2026 年 4 月 21 日由众议员 Young Kim 和 Sam Liccardo 提交至美国众议院。在法案提交当日，发起人及多个行业团体均发表了公开支持声明，多家媒体也发布了分析报告，阐述该法案的目标及潜在影响。截至提交时，此处引用的材料中尚未详细列出该法案的编号、委员会转交情况及后续程序步骤。 ^{[2] [3]}

目的与政策目标

发起人将《PACE 法案》定义为一项以消费者和竞争为核心的美国支付系统现代化方案。通过在统一的联邦框架下，允许合格的非银行机构直接访问指定的美联储服务，该法案旨在：

• 缩短日常支付的结算时间。
• 降低或消除通常转嫁给消费者的中间费用和处理成本。
• 通过减少对多个第三方环节的依赖，增强可靠性和韧性。
• 鼓励支付服务提供商之间的竞争与创新，包括符合严格标准的数字资产和金融科技公司。

在发起人材料中，众议员金映玉（Young Kim）表示，该法案旨在修复“过时的支付基础设施”，使美国人无需为了转移自己的资金而等待数日或支付额外费用。来自行业协会的支持者同样将该提案描述为实现更快、更廉价支付的负责任途径，前提是必须具备强有力的监管和消费者保护措施。 ^{[2] [1]}

关键条款

直接访问指定的美联储服务

PACE 法案将为符合条件的非银行支付提供商建立一条访问特定美联储支付系统的途径。报告指出了三项主要服务：

• Fedwire：用于实时全额结算的高额资金转账服务。
• FedNow：旨在促进 24/7/365 全天候实时支付的即时支付服务。
• FedACH：美联储的自动清算所处理服务。

这种访问权限将以获得资格和持续合规为条件，美联储将维持其通常的风险控制和适用的运营监管。 ^[1]

可选的联邦监管框架

该提案构想了一个由货币监理署（OCC）管理的、针对符合条件的非银行支付公司的可选联邦监管制度。在这种模式下，选择加入的公司将以遵守有关安全、稳健、消费者保护和运营风险管理的联邦标准作为获得准入的条件。OCC 的职责将包括根据法律建立的框架进行检查和执法，并与涉及账户或服务准入的相关联邦储备委员会要求进行协调。 ^[1]​

简化的联邦注册与审查截止日期

《PACE 法案》设想为合格的支付公司建立一套联邦注册流程，其特点是拥有明确的标准和政府审查时间表。发起人将其描述为一种减少跨司法管辖区重复或冗长审批的方法，特别是针对那些已经持有多个州执照的大型多州支付公司。通过在联邦层面使流程正规化，该法案旨在为符合法定和监管实体的机构创造一个更具可预测性的美联储服务准入途径。^[2]​

全额准备金与隔离要求

为了降低客户资金风险，该法案将要求参与的支付公司针对客户余额维持 1:1 的准备金，并将这些资金与公司资产隔离。这些条款旨在最大限度地降低消费者资金被混用或再抵押的风险，并在公司倒闭时简化客户的追偿程序。 ^{[1] [2]}

破产与消费者优先权

发起人材料阐述了在失败场景下的消费者优先保护机制，包括将消费者索赔置于其他债权人之前的优先顺序。结合全额准备金和资产隔离要求，这些措施旨在增强消费者的追索权，并在注册支付公司破产时降低损失严重程度。 ^[2]​

风险管理与记录保存标准

参与公司需要证明并维持稳健的风险管理框架、合规控制以及与联邦监管预期一致的记录保存实践。这些标准被设定为准入的先决条件，也是受监管检查的持续义务。 ^[1]​

资格与“合格支付公司”

《PACE法案》针对的是提供货币传送或类似服务但非存款机构的非银行支付提供商。报告指出，衡量资格的一个实际基准可能包括持有大量州级货币传送业务执照。发起人材料特别提到，持有40个或更多州级执照是选择进入货币监理署（OCC）监管下的联邦框架的一个标准。“合格支付公司”的确切法定定义，以及任何资产、交易量、运营或合规门槛，都将在法案文本及随后的监管指南中详细说明。 ^{[1] [2]}

账户结构与“精简主账户”

相关报道指出，该法案承认了“精简主账户”（skinny master accounts）的概念——这是一种受限形式的美联储账户访问权限——并明确美联储理事会对该类访问权限的申请保留最终决定权。其意图是为非银行实体与美联储服务对接提供一种标准化但受严格控制的机制，且须符合美联储的风险标准并接受其裁量。具体的账户架构和运行参数将取决于法定条文及美联储的执行政策。 ^{[3] [1]}

与数字资产支付公司的关系

媒体分析强调了《PACE法案》对受监管数字资产支付公司（包括专注于稳定币的公司）的潜在影响。如果这些公司符合资格标准，它们可能会寻求直接访问美联储的服务。媒体特别提到总部位于美国的 Ripple 和 Circle 是该法案框架下的潜在受益者，同时也强调其资格将取决于法定标准和监管审批。这反映了在监管监督和消费者保护的前提下，将支持区块链的支付解决方案整合到主流支付路径中的更广泛趋势。^{[3] [1]}

一些报道还指出，在报道时，媒体已确认一家加密货币关联机构拥有某种形式的美联储通道访问权限，这既说明了对访问路径的需求，也说明了此类安排的敏感性。这一背景强调了为何《PACE法案》将潜在的访问权限与全额准备金、隔离以及监管要求相结合。^[3]

支持与认可

该法案在提出后获得了多家行业协会和行业团体的公开支持。赞扬该提案的组织包括：

• 金融科技协会 (Financial Technology Association)
• 区块链协会 (Blockchain Association)
• 数字商会 (The Digital Chamber)
• 加密创新委员会 (Crypto Council for Innovation)

在公开声明中，这些团体强调了竞争、消费者利益以及支付基础设施的负责任现代化。例如，支持者将该法案描述为使合格的非银行提供商能够在严格监管下提供更快、更具成本效益的支付服务的“重要进步”。 ^{[2] [1]}

反对意见与担忧

虽然推介材料强调了跨党派的支持和行业认可，但媒体报道也提到了来自银行业部分领域的反对。批评者对授予非银行机构和加密货币关联公司使用美联储服务的权限表示担忧，认为这可能带来运营风险、欺诈隐患以及更广泛的金融稳定性影响。科罗拉多州银行家协会（Colorado Bankers Association）在一份声明中警告称，如果控制不当，“精简版主账户”（skinny master accounts）可能会创造一条“欺诈快车道”。这些担忧表明，围绕《PACE法案》的辩论可能会集中在监管标准的稳健性以及管理非银行机构准入的运营保障措施上。 ^[3]​

更广泛地说，悬而未决的问题包括：PACE框架将如何与现有的州级货币转移法互动；美联储、货币监理署（OCC）以及其他联邦和州监管机构之间将如何划分职责；以及如何为使用实时和高价值结算系统的非银行参与者校准风险控制。在关于向更广泛的实体开放中央银行服务的政策讨论中，这些问题通常处于核心地位。 ^[1]​

实施机制

在所述的PACE框架下，实施将涉及多个协调步骤：

• 根据定义的标准进行联邦注册，并设有明确的审查时间表，以为申请人提供可预测性。
• 由货币监理署（OCC）对选择加入联邦框架的公司进行管理监督，包括符合审慎和消费者保护目标的检查与执法。
• 美联储对账户访问申请进行评估，包括“精简版主账户”的可能性，美联储理事会保留对批准和风险参数的最终决定权。
• 持续遵守全额准备金、隔离和风险管理要求，并保持足以支持审计、检查和消费者追索的记录。

每个要素的具体细节——例如交易量阈值、允许的活动类型以及涵盖的确切服务——将在法案文本及随后的监管指导和规则制定中予以明确。 ^{[2] [3]}

消费者保护

该法案的消费者保护架构核心在于：

• 客户资金按 1:1 的比例提供全额储备支持。
• 将这些资金与公司资产隔离，以防止混用。
• 限制消费者资金的再利用，以降低损失风险。
• 在服务提供商破产时，消费者享有追回资金的优先权。

支持者认为，这些措施结合联邦监管，实质性地降低了传统上反对非银行机构准入时所提到的消费者损害风险。执法将依赖于检查权以及明确的记录保存和披露标准，以支持审计和消费者索赔。 ^{[2] [1]}