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Canada Stablecoin Act
《加拿大稳定币法案》（Canada Stablecoin Act）是一项加拿大联邦法规，旨在为向加拿大境内人士发行法币抵押稳定币建立框架。该法案作为《2025年预算实施法案第1号》第3章第600条颁布，并于2026年3月26日获得御准。其框架规定了加拿大银行对相关发行者的注册与监管要求、储备与赎回要求，以及稳定币相关支付服务的规则。[1][2][3]
立法历史与现状
该立法通过第 C-15 号法案《2025 年预算实施法案，第 1 号》引入，该法案实施了 2025 年 11 月 4 日提交的联邦预算条款。该法案将 稳定币 定义为旨在或设计为相对于一种法定货币保持稳定价值的数字资产，并具有法规规定的任何其他特征。它适用于具有或合理预期具有跨省或国际应用的 稳定币。[4][1]
该法案于 2026 年 3 月 26 日获得御准，但规定其条款自总督会同枢密院命令确定的日期起生效。该法令及其条款在联邦立法材料中被标记为尚未生效。2026 年 10 月 24 日，《加拿大宪报》公布了拟议法规，以实施该法案并将联邦支付服务监管扩展到规定的稳定币。为期 60 天的咨询将于 2026 年 12 月 23 日结束。截至 2026 年 11 月 1 日，这些法规仍处于拟议阶段而非最终定稿，且《稳定币法案》仍未生效。政府已表示打算让拟议法规和法案于 2027 年秋季生效。[6][1]
财政部在获得御准后已开始制定配套法规，预计法规制定工作将从 2026 年初开始耗时 12 至 18 个月。法规草案在敲定前将公布以征求意见。加拿大央行表示，在《加拿大宪报》第二部分公布最终法规后，计划就解释其对要求的理解及监管预期的指南进行咨询。[3][7]
范围与监管责任
该法案针对非金融机构的发行行为，包括直接或间接地向加拿大境内人士提供法币抵押稳定币的境内外发行方。拟议的法规通过发行方对稳定币的创建和分发的控制权来定义发行方：创建包括对稳定币属性和生成的直接或间接控制，而提供则意味着控制其分发。外包发行工作并不能免除发行方的责任。[3][6]
该框架不区分加元和外币计价的法币抵押稳定币。已经接受实质上相似的审慎监管的银行、信用合作社以及其他境内外金融机构不在其发行监管范围内，中央银行发行方亦然。闭环稳定币——仅用于从特定商家或群体购买商品或服务，或为此目的进行转账，且仅能从该商家群体或发行方关联公司赎回——也不在拟议框架之内。非法币抵押的稳定币仍属于省级或地区证券监管机构的职权范围。[3][1][6]
加拿大银行负责管理该框架，注册并监督涵盖的发行方，监测与发行和赎回相关的风险，并可行使合规执法权。其职责建立在根据《零售支付活动法》(RPAA) 对支付服务提供商的现有监管，以及根据《支付、清算和结算法》对金融市场基础设施的监督基础之上。加拿大财政部负责政策、立法和法规制定，并与加拿大银行合作制定相关法规。[7][3]
该法案允许加拿大银行行长在省级或外国法律实质上相似的情况下，根据特定条件豁免申请人、发行方或类别受该法案或特定条款的约束。该法案还规定，根据联邦金融机构立法的某些条款，合规发行不构成证券交易，并根据联邦犯罪收益立法，将发行方视为出于特定目的从事虚拟货币交易的人员。[1][8]
注册与国家安全审查
任何人不得发行受监管的稳定币，除非其符合该法案并出现在由加拿大银行维护的公共发行人登记名单中。根据拟议的法规，申请必须通过银行的电子系统提交。申请必须识别申请人及其所有权和组织结构、相关的子公司、关联公司和第三方，以及适用于其运营的司法管辖区和法律。申请人必须描述稳定币的名称、符号、参考货币和面值、加拿大境内人士的购买方式、涉及的第三方，以及创建稳定币和调整其储备的过程。[1][6]
申请还必须阐述发行人的技术、储备和托管安排、赎回政策，以及治理、风险管理、数据安全和恢复与处置政策。该法案规定了独立的法律和会计声明，包括会计师关于申请人财务状况的声明，以及律师对遵守储备托管和非抵押规则措施的评估。拟议的法规要求提供有关储备资产和托管人，以及所有权、高级职员、董事、债权人、具有重大影响力的持有者、数据实践和公司关系的信息。[1][6]
财政部长可以出于国家安全原因审查申请，并指示银行拒绝该申请。根据拟议的法规，部长将有 60 天的时间决定是否开始审查，并可能进一步延长 60 天；一旦开始，审查通常为期 180 天，同样可以进一步延长 180 天。在发出拒绝指示之前，申请人必须有机会进行陈述。部长还可能出于国家安全原因，要求做出承诺、施加条件或指示与稳定币活动相关的措施。[1][6]
拟议的公共登记名单将识别列出的发行人及其稳定币，包括相关的贸易名称、联系人、代理人和储备托管人。该法案还规定，在符合其保密条款的前提下，登记名单中应包含特定的监管行动和违规信息。[6][1]
发行人要求
储备与赎回
发行人必须维持价值至少等于流通中稳定币面值的储备资产，比例为一比一，并以稳定币的参考货币计价。该法案将储备资产限制为该货币或由法规规定的以该货币计价的其他高质量流动资产。拟议的法规将允许活期存款、到期期限不超过三个月的政府债券、由合格政府债务担保的一个工作日逆回购协议，以及完全由合格储备资产组成的货币市场基金。[1][6]
根据该提案，储备金将在每天结束时进行估值，且必须覆盖所有流通中的稳定币。储备金不得为其他义务进行质押或设定负担，但用于满足赎回的特定短期安排除外。储备将存放在由在加拿大注册的合格托管人管理的隔离、破产隔离账户中。在发生破产时，除了满足持有人的赎回申索外，发行人或托管人的债权人不得动用这些储备。如果储备保持全额抵押，发行人可以提取投资回报；当一名托管人为同一发行人的多种稳定币持有储备时，需要设立独立账户。[6][1]
发行人必须按参考货币的面值赎回流通中的稳定币，并公布一项政策，说明赎回的条件、方法、时间、费用以及第三方在赎回中的作用。拟议的法规将要求根据请求进行赎回，不设最低金额限制，并在初始请求后的三个工作日内完成。发行人应披露购买和赎回费用，在网站上增加费用前至少提前七天通知，并将赎回费用上限设定为赎回金额的1%。该政策还应明确用于交付赎回款项的银行或支付安排。[1][6]
治理、风险与报告
该法案要求发行人建立、实施并维护有关治理、风险管理、数据安全以及恢复与处置的政策。这些政策必须涉及高级管理层问责制、利益冲突、运营韧性、事件响应、网络安全、第三方风险、个人信息保护，以及在保护持有人对储备金的申索权的同时，有序缩减稳定币活动等事项。[1]
拟议的法规将要求制定具有明确目标、负责的高级管理人员、指定人员和资源以及明确角色和职责的书面政策。政策将每年进行审查，并在系统或控制措施变更前进行审查；英文和法文的通俗语言摘要将发布在网上。治理政策将涉及冲突、资金、决策、员工行为、合规和投诉。发行人必须提供提交投诉的途径，在七天内回复并在30天内解决。风险管理和数据安全政策将每三年进行一次独立审查。[6]
发行方必须向银行报告并发布规定的信息。该法案规定了有关发行方财务状况、流通中稳定币数量、储备构成和价值，以及储备是否符合法定要求的独立会计报表。拟议的法规将要求每月提交报告，包括会计师对流通价值、储备构成及充足性的意见；加拿大居民的发行和赎回总量；储备托管人和分销渠道；以及投诉的摘要和结果。发行方还应毫不延迟地向银行通知相关事件，并针对大多数重大变更提供预先通知。拟议的通知期包括大多数重大变更的七天预告期，以及针对特定国家安全相关变更的更长期限。[1][6]
陈述与奖励限制
该法案禁止发行方直接或间接地向稳定币持有者支付利息或收益，并禁止将稳定币发行或陈述为法定货币、存款或存款证明、公共保险覆盖、或由政府担保或支持。它还禁止向公众提供虚假或误导性信息。拟议的法规将把收益限制扩展到与第三方的安排，即鼓励持有者保留或增加余额的安排，包括由发行方资助的收入共享。与使用而非持有挂钩的基于交易的奖励将被允许。[1][6]
发行方还需承担反洗钱和反恐怖主义融资义务，因为该法案将他们视为出于《犯罪收益（洗钱）和恐怖主义融资法案》特定目的而从事虚拟货币业务的企业。立法规定了加拿大金融交易和报告分析中心（FINTRAC）、银行和财政部之间为了特定的合规和国家安全目的进行信息共享。FINTRAC 表示，发行方将被要求在其注册为从事虚拟货币业务的货币服务企业，并且它将更新其指南。[9][2]
RPAA 下的支付服务
《稳定币法案》的发行规则与 RPAA 协同运行，后者监管执行零售支付职能的支付服务提供商 (PSP)。这些职能包括提供或维护支付账户；持有终端用户资金；发起、授权或传输支付；清算或结算支付；以及传输或维护加密或代币化的支付工具或私钥。最后一项职能是由《2025年预算实施法案第1号》增加的，需要总督会同枢密院发布命令方可生效。\[6\]
拟议的法规将规定，由加拿大央行发行人名单上的实体发行的稳定币，以及受实质相似法律约束的金融机构发行的某些代币，均纳入 RPAA 的覆盖范围。发行此类代币的金融机构本身不会作为发行人受 RPAA 约束，但使用该代币的 PSP 可能会受约束。在托管钱包安排中，持有资金将包括 PSP 为终端用户持有稳定币，或因这些稳定币而对该用户负有债务。\[6\]
该提案还将允许 PSP 通过将规定的稳定币存放在以持有终端用户资金为唯一目的的独立实体中来进行保护。该实体将是账本上的注册持有人，且稳定币及相关权利不构成 PSP 遗产的一部分。保护框架将每三年进行一次独立审查，并每年向央行报告，且必须解决在发行人破产时迅速访问并兑换回参考货币的问题。PSP 还应毫不延迟地向发行人通知具有重大影响的运营事件，并报告规定稳定币的转账价值和交易量。\[6\]
RPAA 于 2021 年 6 月颁布，注册要求自 2024 年 11 月起生效，实质性的风险管理和保护要求自 2025 年 9 月起生效。拟议的修正案将使大约 30 家额外的 PSP 接受央行监管，包括具有托管钱包的加密资产交易平台、软件钱包和加密支付处理器。政府估计，截至 2026 年 7 月，已有 2,000 多家 PSP 纳入监管范围。\[6\]
监督与执法
银行可以请求信息、要求承诺或施加条件、签署合规协议，并指示申请人或发行人遵守本法及相关要求。它可以命令发行人或其他人员停止不安全或不稳健的做法，并采取补救措施。银行还可以寻求法院命令以强制执行本法及其指示；部长可以寻求法院命令以强制执行部长的承诺、条件或命令。[1][4]
本法规定了针对指定违规行为的行政货币处罚。银行可以发出违规通知，接收者通常有30天时间支付罚款或进行陈述。行长根据盖然性权衡原则做出决定，并可以施加规定的处罚、较轻的处罚或不予处罚；决定可向联邦法院提起上诉。违规行为不属于刑事犯罪，尽职调查可作为辩护理由。根据拟议的法规，严重违规行为的罚款最高可达100万加元，极严重违规行为的罚款最高可达1000万加元；储备金不足和未能按面值赎回是极严重违规行为的例子。[1][6]
本法授予部长出于国家安全原因或在部长认为禁止符合公共利益的情况下禁止发行的权力。被拒绝注册的申请人和受到禁止令限制的发行人可以向联邦法院提起上诉。该法律还为监管信息建立了保密保护，但须遵守指定的披露例外情况。[1]
拟议的法规将利用基本费和与发行人每月平均未偿价值挂钩的可变部分来建立年度银行评估费。该提案将发行人分为三个等级：未偿价值至少10亿加元的发行人、至少5亿加元但不足10亿加元的发行人，以及低于5亿加元的发行人。拟议的基本费分别为750,000加元、350,000加元和25,000加元；前两个等级还将分担剩余可回收成本的指定部分。《公报》提案估计发行人的年成本为88,521加元，新纳入监管的支付服务提供商（PSP）的年成本为152,127加元，银行的年度行政成本估计为250万加元，并从发行人处回收。[6]
《加拿大法律汇编》2026年第22章颁布的修正案在联邦法规中被标记为尚未生效。这些修正案将废除本法的年度费用评估条款及相关的法规制定权，同时将指定的执法和违规条款扩展至《加拿大银行法》（Bank of Canada Act）下的某些要求。[1]
过渡与咨询
拟议的过渡方案将允许现有发行人在法案生效后30天内申请注册，并在申请期间继续发行。否则，他们必须停止发行。过渡期将在发行人获得注册或收到部长不予注册的指示时结束；被拒绝注册的发行人必须停止发行。[6]
财政部在2026年1月举行了七场利益相关者圆桌会议，并在2026年6月举行了三场，此外还进行了双边讨论和书面意见征集。利益相关者广泛支持建立及时的框架。省和地区参与者强调了管辖权的清晰度和一致性，而金融科技公司则寻求储备构成的灵活性和快速定稿。该提案只要维持完整的一比一支持，就不对合格储备类别设置构成限制。[6]
金融机构寻求对其待遇的澄清，财政部指出该法案豁免了作为发行人的金融机构。一家消费者组织敦促加强披露并考虑建立评级系统；该提案包括了投诉处理要求，但未包含评级。财政部表示，银行指南将澄清对实质上相似的省级或外国制度的处理方式。虽然政府计划通过加拿大金融消费者管理局（Financial Consumer Agency of Canada）的原住民金融素养工作组寻求反馈，但并未专门咨询原住民；政府报告称未发现对现代条约的影响。[6]
拟议的收益禁令遭到了 Coinbase 加拿大首席执行官 Eric Richmond 的批评，他表示这可能使加拿大落后于美国，并阻止发行人将产生的收益传递给客户。毕马威（KPMG）数字资产卓越中心高级经理 James Emerson 表示，银行担心稳定币收益可能超过储蓄账户利率并导致存款流失，而支持者则认为收益可以使稳定币作为支付工具更加有用。Kraken 的加拿大政策负责人 Sophia Cote 对将稳定币支付纳入 RPAA 表示欢迎，并指出储备要求、资产隔离和赎回权是积极的特性。[10]
该框架旨在支持创新和竞争，同时保护消费者和金融稳定。政府将公布的赎回权、储备保障措施和发行人披露确定为消费者保护措施，并将国际接轨描述为一个目标，引用了欧盟的《加密资产市场监管法案》（MiCA）和美国的 GENIUS Act 作为相关方法。在该提案提出之前，省和地区证券监管机构负责监督加密资产交易平台上稳定币的可用性，而没有一个涵盖跨省和国际应用的综合框架来管理发行。[3][6][10]
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