2025年数字资产市场清晰度法案（CLARITY Act），正式名称为**《投资者加密货币法律责任、注册与透明度法案》**，是一项已在众议院通过的拟议美国联邦法律。截至2026年2月，由于对关键条款存在分歧，该法案在美国参议院陷入停滞。其旨在通过明确证券交易委员会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）的管辖权，建立数字资产的监管框架 ^{[11] [13]}。

该法案寻求为数字资产市场提供监管确定性，特别是通过定义哪些数字资产被视为“数字商品”并归入CFTC的管辖范围，同时将视为证券的数字资产保留在SEC的职权范围内 ^{[1] [3]}。 )。

概述

CLARITY 法案在第 119 届国会中作为 H.R.3633 提出，旨在解决美国长期以来关于数字资产监管分类的争论。目前，美国证券交易委员会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）都声称对数字资产市场的各个方面拥有管辖权，导致了被行业参与者描述为“通过执法进行监管”的监管不确定性 ^{[1] [2]}。

该法案提出了一个框架，其中与 区块链 系统内在相关、且价值源自系统使用的数字资产，通常将被归类为由 CFTC 监管的“数字商品”。这一分类将排除传统证券、某些衍生品、稳定币、银行存款以及像 NFT 这样的非商品资产 ^{[1] [8]}。支持者认为，这种明确性对于促进创新、保护消费者以及防止美国在数字资产领域落后于其他司法管辖区至关重要。Consensys Software 的高级法律顾问 Bill Hughes 表示，虽然 CLARITY 法案并不完美，但它显著改善了现状，是国会必须通过的法案，以确立美国在数字资产监管方面的全球领导地位。他强调，该法案鼓励从黑箱中间机构向透明计算机网络的转变，这将使市场更加公平、透明和安全，并能通过提供更清晰的法定监管格局来加强 SEC 和 CFTC 的职能 ^[5]。反对者则对潜在的漏洞以及对投资者保护的影响表示担忧，一些民主党议员将其描述为“仓促、过于复杂的法案”，可能会豁免加密货币中“一些风险最高的活动” ^[3]。

该立法旨在为数字资产交易所、经纪商和交易商提供明确的规则，要求他们根据所处理资产的性质向 SEC 或 CFTC 注册。它还引入了“成熟 区块链 系统”的概念，并概述了最初可能涉及投资合同的数字商品在首次发行和二级市场交易中的要求 ^[1]。

历史

2025年数字资产市场清晰度法案（Digital Asset Market Clarity Act of 2025，H.R.3633）于2025年5月29日由众议员 J. French Hill [共和党-阿肯色州第2选区] 以及多位来自共和党和民主党的共同提案人提交至美国众议院。该法案被提交至众议院金融服务委员会和众议院农业委员会。两个委员会均举行了会议，并于2025年6月23日提交了带有修正案的法案报告 ^[1]。美国众议院于2025年7月17日（星期四）以294票对134票的跨党派投票结果通过了《CLARITY法案》，这是一项全面的市场结构法案，旨在结束多年来围绕数字资产的监管不确定性 ^{[6] [7] [12]}。

在2025年9月的一篇评论文章中，众议院金融服务委员会主席 French Hill 表示，随着《CLARITY法案》的通过和《GENIUS法案》的颁布，“美国已经扭转了对数字资产生态系统的敌对态度。”他认为，美国必须建立自己清晰的监管框架，以避免将阵地让给拉丁美洲（该地区在支付和储蓄方面已出现草根阶层的普及）和欧洲（该地区已实施了全面的《加密资产市场监管法案》，即 MiCA）。Hill 强调了紧迫性，并指出：“我们必须在年底前颁布数字资产市场结构法案，以跟上全球其他地区的步伐” ^[12]。

该法案的进展发生在美联储国会对加密货币监管关注度日益提高的时期。众议院共和党领导人将2025年7月14日当周定为“加密货币周”，以审议多项与数字资产相关的法案，包括《CLARITY法案》、《反CBDC监控国家法案》以及涉及稳定币的《GENIUS法案》 ^[3]。

在2025年7月17日众议院通过后，该法案于2025年9月18日被提交至参议院银行委员会。尽管最初持乐观态度并预测法案将在2025年底前通过，但该立法的势头随后停滞，并在2026年初进入立法“僵局”。参议院银行委员会原定于2026年1月15日举行的审议该法案的执行会议被正式推迟。僵局的主要原因是关于稳定币“收益”或类利息奖励监管的重大争议 ^[14]。为了打破僵局，白宫通过其加密货币委员会于2026年2月启动了传统银行业与加密货币行业利益相关者之间的一系列闭门调解会议。初步探索性会议于2026年2月2日举行，第二次更高规格的谈判预定于2026年2月10日举行。有报告指出，白宫正推动在月底前达成妥协，以防止该法案失去立法动力 ^[13]。

领先的加密行业组织，包括区块链协会（Blockchain Association）、数字商会（The Digital Chamber）和加密创新理事会（Crypto Council for Innovation），积极游说支持《CLARITY法案》的通过，并于2025年7月11日向众议院领导层发送联名信，敦促推进该法案 ^[2]。相反，一些民主党议员，如 Maxine Waters 和 Stephen Lynch，宣布发起“反加密货币腐败周”以反对共和党的立法推动，对该行业的影响力和潜在风险表示担忧 ^[2]。

2026年5月14日，参议院银行业委员会举行了一次关键的审议会议，审议了针对《CLARITY法案》的数十项修正案，并投票决定将该法案提交委员会。在经历了一场激烈但最终达成和解的会议后，该法案以15比9的两党投票结果获得通过，目前已提交参议院全会进行进一步审议 ^{[15] [16]}。

民主党参议员继续对该立法提出批评，其中参议员伊丽莎白·沃伦（Elizabeth Warren）强调了尚未解决的疑虑。立法者表示，尽管法案正在推进，但关于稳定币收益/奖励计划的争议仍然是一个核心分歧点 ^{[17] [18]}。

关键条款

CLARITY 法案引入了几项关键条款，旨在为美国的数字资产建立一个全面的监管框架。该法案修订了《证券法》、《证券交易法》和《商品交易法》等基础法规，以将其新框架法典化 ^[8]。

数字资产分类

该法案的核心组成部分是建立一个功能性框架，用于对数字资产进行分类，以确定监管归属。立法将为不同类别的数字资产创建法定定义，区分数字商品、数字证券和支付代币 ^{[11] [8]}。

• 数字资产 (Digital Assets)：广义定义为使用分布式账本技术发行和转移的原生电子资产，代表价值、权利或访问权 ^[8]。
• 数字商品 (Digital Commodities)：这些是去中心化系统的一部分，且不赋予发行人利润、治理或财务索赔权的数字资产。比特币 (Bitcoin) 和 以太坊 (Ethereum) 是常用的例子。这些资产将归属于 CFTC（商品期货交易委员会）的管辖范围 ^[8]。
• 受限数字资产 (Restricted Digital Assets)：这些是作为投资合同运作或提供财务权利（如对公司利润的索赔权）的数字资产。这些资产将继续由 SEC（证券交易委员会）管辖 ^[8]。
• 准许支付稳定币 (Permitted Payment Stablecoins)：旨在用于支付的法币可兑换数字资产。这些资产将主要在 GENIUS 法案 的框架下进行监管，并可能由 SEC 和 CFTC 共同监督 ^[8]。

该法案还为发行人建立了一条认证路径，以便从 SEC 或 CFTC 获得其资产分类的正式裁定，并为法案颁布前发行的资产提供 避风港 (safe) 协议 ^[8]。

数字商品监管框架 (CFTC)

法案的第二章和第四章确立了 CFTC 对数字商品现货市场的权力 ^[8]。

• 中介机构注册：数字商品经纪人、交易商和交易设施将被要求在 CFTC 注册。这些平台必须遵守资产隔离、公平交易、反操纵、AML/KYC（反洗钱/了解您的客户）计划、价格透明度和网络安全等标准 ^[8]。
• 发行人豁免发行：该法案引入了豁免发行制度，允许数字商品发行人在无需进行完整证券注册的情况下，每年筹集最多 7500 万美元。此豁免取决于是否满足详细的披露要求，并与一个“成熟”或预计在四年内变得成熟的 区块链 (blockchain) 系统挂钩 ^[8]。

受限数字资产监管框架 (SEC)

法案第三章确认了 SEC 对被视为证券的数字资产的现有管辖权 ^[8]。

• 中介机构注册：处理受限数字资产的经纪人、交易商、替代交易系统 (ATS) 和清算机构必须根据 1934 年《证券交易法》向 SEC 注册，并遵守现有的客户保护、市场完整性和披露规则 ^[8]。
• 发行人合规：受限数字资产的发行人必须遵守《证券法》的注册要求，除非其符合现有的豁免条件。《CLARITY 法案》并未为这些类证券资产创建新的豁免发行途径，但它指示 SEC 建立一个专门为数字资产发行人量身定制的新注册框架，并强制要求加密货币交易所执行更高的披露标准 ^{[8] [11]}。

其他条款

• 成熟区块链系统：该立法引入了“成熟区块链系统”的概念，定义为不受任何单个人或共同控制下的群体所控制的区块链系统及其相关的数字商品。该法案概述了区块链系统被视为成熟的标准，并建立了向 SEC 申请认证的流程 ^[1]。
• 数字资产托管：该法案包含了关于注册实体托管数字资产的条款，要求使用“合格的数字资产托管人”并概述了此类托管人的标准。它还要求制定联邦托管和保障规则，以保护交易平台上持有的消费者资产，立法者认为这些条款本可以防止像 2022 年 FTX 那样的重大崩盘。此外，众议院通过的法案版本中包含肯定消费者有权维护自己的硬件或软件钱包进行自我托管，并进行直接的点对点交易的语言 ^{[1] [11] [14]}。
• 去中心化金融：该法案包含将某些去中心化金融活动排除在法案注册要求之外的条款，重点关注编译交易、提供计算工作或开发软件等活动，同时保留反欺诈和反操纵的权力 ^[1]。
• 实施与研究：该法案指示 SEC 和 CFTC 在颁布后 270 天内发布最终规则。它还授权对 DeFi、NFT、金融素养和非法金融等主题进行各种研究 ^{[1] [8]}。

2026年参议院草案

参议院在2026年审议的版本在众议院通过的H.R. 3633版本基础上进行了扩展和修订。修订后的框架纳入了参议院银行和农业委员会制定的条款，并增加了针对稳定币奖励、政府伦理、非法金融、去中心化金融、软件开发人员以及消费者保护的规则。由于参议院文本仍处于谈判阶段，截至2026年7月，其条款尚未代表已颁布的法律。 ^{[19] [27]}

伦理与利益冲突条款

2026年7月22日发布的修订版参议院草案引入了旨在防止高级公职人员利用其职位从数字资产风险投资中获利的限制。该条款将禁止受涵盖的个人（包括总统、副总统、国会议员、联邦法官及其配偶）通过发行或赞助数字资产来换取报酬。该限制将持续有效至2029年1月。 ^[20]

草案还要求受涵盖的官员剥离某些数字资产持仓，或将其置于合格的盲目信托中。执法权将归属于美国总检察长和司法部。据报道，处罚措施包括对每日每项违规行为处以最高25万美元的民事罚款、没收利润，以及根据所获报酬追加罚款。 ^[20]

伦理条款在发布后仍存在争议。民主党谈判代表认为其执法结构和其他条款需要加强，而一些立法者则支持在司法部拒绝提起诉讼时，允许州总检察长采取行动。 ^[19] 围绕该提案的评论还认为，采用针对加密货币的特定限制，凸显了公职人员在股票交易和其他财务利益方面缺乏同等全面的限制。 ^[21]

稳定币奖励

参议院提案的第404条区分了被动稳定币收益与同客户活动相关的奖励。在拟议的框架下，通常禁止平台仅因客户持有稳定币余额而支付利息或奖励。与支付、交易、买卖、提供抵押品、提供流动性或其他平台使用等活动相关的奖励可能仍然是被允许的。 ^[26]

银行业团体支持对被动稳定币收益进行限制，认为否则加密平台可能会提供与银行存款相当的产品，而无需承担同等的资本、保险和监管要求。他们还警告说，较高的稳定币回报可能会将存款从传统银行吸引走。加密行业参与者则认为，广泛的禁令将减少竞争，并阻碍消费者从通过交易所和其他平台持有的数字资产中获得回报。 ^{[25] [26]}

被动奖励与基于活动的奖励之间的区别引发了关于该条款将如何适用于新金融产品的疑问。CryptoSlate 将 Coinbase 与 Ethena 之间的合作伙伴关系确定为一个可能的例子。根据拟议的安排，USDC 可以通过 Ethena 被引导至借贷、抵押、流动性或交易策略中，而不是仅仅通过存放在账户中赚取奖励。类似的安排是否符合第 404 条将取决于最终的法定语言和随后的监管解释。 ^[26]

消费者保护、非法金融与市场诚信

消费者保护和非法金融仍然是参议院谈判中存在重大分歧的领域。一群民主党参议员认为，7 月 22 日的草案需要更强有力的条款来解决消费者保护、制裁和非法金融、利益冲突以及数字资产市场的诚信问题。这些参议员被认为对该法案的前景至关重要，因为共和党支持者需要民主党人的选票才能达到参议院 60 票的门槛。 ^{[19] [22]}

该立法的支持者认为，注册、客户资产隔离、披露、托管、反欺诈和反操纵要求将提供现有数字资产市场所缺乏的保护。批评者则坚持认为，草案中的豁免和限制可能会使某些活动处于足够强有力的监管或执法要求之外。 ^[19]

非托管开发者与执法部门

对非托管区块链开发者的处理也成为了一个争议点。第 604 条下拟议的保护措施旨在防止开发者、验证者、软件维护者和非托管基础设施提供商在不控制客户资金的情况下，被自动归类为货币转移机构。 ^[27]

支持者认为，发布软件或维护去中心化基础设施本身不应使开发者承担与托管客户资产的金融中介机构相同的义务。执法部门代表则表示担心，广泛的豁免条款可能会损害刑事调查或在反洗钱执法中造成漏洞。参与谈判的参议员们寻求既能保护开发者，又能保留用于调查非法金融活动的权力的措辞。 ^[27]

监管管辖权

CLARITY 法案的一个核心原则是将数字资产的监管权限分配给证券交易委员会 (SEC) 和商品期货交易委员会 (CFTC)。该法案旨在提供比目前更清晰的界限，因为目前两家机构都声称拥有管辖权，导致了重叠的监管和执法行动。

在拟议的框架下，符合“数字商品”定义的数字资产将主要属于 CFTC 的监管范围。这包括为数字商品交易所、经纪商和交易商建立注册要求和核心原则。对于在注册实体上或通过注册实体进行的数字商品现金或现货市场交易，CFTC 将拥有专属管辖权 ^[1]。

SEC 将保留对根据现有证券法符合证券资格的数字资产的管辖权。这包括涉及数字商品的投资合同，特别是在区块链系统被视为“成熟”之前的初始发行阶段 ^[1]。该法案还授予 SEC 对许可的支付稳定币以及由 SEC 注册实体（如经纪商、交易商或替代交易系统）经纪、交易或托管的某些数字商品交易拥有反欺诈和反操纵权限 ^[1]。

该法案要求 SEC 和 CFTC 就各个方面进行联合规则制定，包括进一步定义关键术语、处理混合数字资产交易（涉及数字商品和证券的交易），以及建立在资产交易被视为不符合规定时将其除名的程序 ^[1]。两家机构之间还必须签署一份谅解备忘录，以确保要求的一致性，并避免对同时在两个委员会注册或在 CFTC 备案注册但主要受 SEC 监管的实体进行重复监管 ^[1]。

行业支持与反对

CLARITY 法案获得了加密货币行业各方的显著支持。领先的加密贸易协会，包括区块链协会（Blockchain Association）、数字商会（Chamber of Digital Commerce）、加密创新委员会（Crypto Council for Innovation）以及 Coinbase 的游说机构 Stand With Crypto，都积极倡导该法案的通过。他们认为，该立法提供了急需的监管确定性，这对于促进创新和使数字资产行业在美国蓬勃发展至关重要 ^{[2] [3]}。行业支持者认为，清晰的法律框架将鼓励更多的机构采用和投资 ^[4]。

然而，该法案也面临反对，特别是来自一些民主党议员，以及最近来自传统银行业的反对，后者已成为该法案在参议院推进的核心障碍。主要的冲突围绕着带息稳定币展开。银行业将这些产品视为“生存威胁”，认为它们可能创建一个“不受监管的平行银行”系统。他们警告说，稳定币提供的收益率（约 3.5%）远高于银行平均存款利率（约 0.1%），这可能导致大量资金从传统银行流出，从而可能破坏美国经济的稳定。据报道，美国财政部的一项情景分析放大了这一担忧，该分析估计潜在的存款流失可能达到 6.6 万亿美元 ^{[13] [14]}。

相反，加密行业辩称，禁止稳定币利息将扼杀金融创新，限制消费者选择，并损害美国在去中心化金融领域的竞争地位。他们将这些回报定义为“奖励”或忠诚度福利，而非利息。立法者与来自 Coinbase、Ripple、Kraken 和 a16z 等公司的加密货币高管继续进行高层会议，努力为立法寻找出路 ^{[13] [10]}。民主党议员也提出了其他的担忧。众议院金融服务委员会的高级民主党人玛克辛·沃特斯（Maxine Waters）将 CLARITY 法案描述为“仓促且过度复杂的法案”，认为它将豁免加密货币中“一些风险最高的活动”，并使她所谓的“特朗普的加密骗局”合法化 ^[3]。

在 2026 年 7 月的草案发布后，加密行业代表再次呼吁通过该立法。在 7 月 22 日的一篇评论文章中，a16z crypto 创始人 Chris Dixon 认为，该法案将为区块链网络提供规则，加强托管和客户资产隔离要求，并为机构参与创造更清晰的路径。他承认该立法并不完美，但认为这比在没有全面联邦框架的情况下继续下去要好。 ^[22]

Robinhood 加密货币高级副总裁 Johann Kerbrat 也认为，关于稳定币奖励的分歧不应阻碍更广泛的市场结构立法的推进。Kerbrat 批评了禁止稳定币客户获得收益的努力，并将此问题呈现为涉及消费者选择以及加密平台与传统金融机构之间竞争的问题。 ^[25]

银行业界的反对意见仍集中在对稳定币奖励的处理上。银行方面认为，允许交易所或关联公司提供等同于利息的奖励，可能会规避对稳定币发行商实施的限制，并导致存款从受监管的银行流失。加密货币行业则坚持认为，基于活动的奖励、借贷和其他链上策略与被动存款利息有着本质区别，应当保持其合法性。^[26]

民主党对7月22日草案的反对超出了稳定币奖励的范畴。一组参与跨党派谈判的参议员表示，该提案需要在政府伦理、消费者保护、非法金融、利益冲突和市场诚信方面制定更强有力的条款。他们的声明表明，仅包含伦理章节本身并不能为参议院投票赢得足够的民主党支持。^[19]

立法展望

截至2026年7月22日，《CLARITY法案》仍具备参议院全院审议资格，但尚未进行全院投票。多数党领袖约翰·图恩（John Thune）的办公室表示，参议院领导层仍打算推进该法案，尽管参议院计划在8月7日之后离开华盛顿开始夏季休会。 ^[19]

该立法需要60张参议院赞成票才能推进。由于共和党参议员无法独自达到这一门槛，其通过取决于一群民主党参议员的支持。安吉拉·阿尔索布鲁克斯（Angela Alsobrooks）和鲁本·加莱戈（Ruben Gallego）在参议院银行委员会投票期间支持了该立法，但他们在委员会的投票并不代表无条件承诺在参议院全院投票中支持最终法案。 ^{[19] [27]}

最初的报告将白宫接受道德提案描述为重大突破，并暗示该立法已接近解决其最后的关键争议。 ^[23] 然而，民主党谈判代表在7月22日草案发布后的反应表明，仍有几个问题尚未解决，包括道德执法、消费者保护、非法金融、利益冲突、市场诚信、稳定币奖励以及对非托管软件开发者的保护。 ^{[19] [27]}

如果未能在8月休会前采取行动，随着国会临近2026年中期选举，该法案的立法窗口可能会进一步缩小。参议员辛西娅·卢米斯（Cynthia Lummis）和其他支持者警告称，长时间的拖延可能会将全面的数字资产市场结构立法推迟到未来的国会，届时立法程序可能不得不重新开始。 ^[27]

潜在影响

《CLARITY 法案》或参议院可能提出的继任法案，对美国数字资产市场具有重大影响。如果获得通过，该立法将通过为“数字商品”提供法定定义并划定证券交易委员会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）的职责，从根本上改变监管格局 ^{[2] [3]}。预期的主要影响之一是监管确定性的增加，这有望鼓励机构投资者更广泛地参与 ^[4]。

即使获得通过，《CLARITY 法案》仍需要联邦监管机构进行广泛的执行工作。SEC 和 CFTC 需要定义关键术语、建立注册程序、协调监督，并发布管理数字资产中介机构和稳定币奖励的规则。也有人担心，监管机构的职位空缺和人员配备有限可能会推迟实施，或使新规则面临法律挑战。 ^[27]

支持者认为，该立法将减少围绕资产分类的不确定性，鼓励对美国区块链基础设施的投资，并提供更明确的托管、隔离、注册和披露要求。他们还认为，联邦框架可以支持机构采纳，并使美国能够与已经通过全面数字资产规则的司法管辖区竞争。 ^[22]

批评者则认为，仅靠监管确定性并不能确保对消费者或金融体系提供足够的保护。民主党谈判代表坚持认为，2026年7月的草案需要更强有力的伦理、消费者保护、非法金融、利益冲突和市场诚信条款。 ^[19]

对稳定币奖励的处理方式可能会对交易所、稳定币发行方、银行和消费者产生直接影响。禁止被动奖励可能会减少或取消仅因持有稳定币而向客户支付报酬的项目。与此同时，继续允许基于活动的奖励可能会鼓励平台开发借贷、交易、支付、抵押和流动性产品，旨在规避被动收益限制。 ^{[25] [26]}