2025年数字资产市场清晰法案（CLARITY Act），正式名称为**《加密货币法律责任、注册和投资者透明度法案》**，是一项已在众议院通过的拟议美国联邦法律，旨在通过明确美国证券交易委员会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）的管辖权，为数字资产建立监管框架^[14]。

该法案旨在为数字资产市场提供监管确定性，特别是通过定义哪些数字资产被视为“数字商品”，从而属于CFTC的管辖范围，同时将数字资产视为属于SEC管辖范围内的证券^{[1] [3]}。

概述

《清晰法案》（CLARITY Act），作为H.R.3633在第119届国会中提出，旨在解决美国长期以来关于数字资产监管分类的争论。目前，美国证券交易委员会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）都声称对数字资产市场的各个方面拥有管辖权，导致监管不确定性，行业参与者通常将其描述为“通过执法进行监管” ^{[1] [2]}。

该法案提议建立一个框架，将与区块链系统内在联系、价值源于系统使用的数字资产，通常归类为由CFTC监管的“数字商品”。此分类将排除传统证券、某些衍生品、稳定币、银行存款以及非商品资产（如NFT） ^{[1] [8]}。支持者认为，这种清晰性对于促进创新、保护消费者以及防止美国在数字资产领域落后于其他司法管辖区至关重要。Consensys Software的高级律师比尔·休斯表示，《清晰法案》虽然不完美，但它显著改善了现状，是国会必须通过的法案，以确立美国作为数字资产监管领域全球领导者的地位。他强调，该法案鼓励从黑箱中介机构转向透明的计算机网络，这将使市场更加公平、透明和安全，并通过为SEC和CFTC提供更清晰的监管法定环境来支持它们 ^[5]。反对者对潜在的漏洞以及对投资者保护的影响表示担忧，一些民主党议员将其描述为“仓促、过于复杂的法案”，可能会豁免加密货币中“一些风险最高的活动” ^[3]。

该立法旨在为数字资产交易所、经纪商和交易商提供明确的规则，要求他们根据所处理资产的性质向SEC或CFTC注册。它还引入了“成熟区块链系统”的概念，并概述了最初可能涉及投资合同的数字商品的首次发行和二级市场交易的要求 ^[1]。

历史

《2025年数字资产市场清晰法案》（H.R.3633）于2025年5月29日由众议员J. French Hill [R-AR-2] 以及来自共和党和民主党的几位共同提案人在美国众议院提出。该法案被提交给众议院金融服务委员会和众议院农业委员会。两个委员会都举行了会议，并在2025年6月23日报告了该法案的修正案^[1]。美国众议院于2025年7月17日星期四以294-134的两党投票结果通过了《清晰法案》，这是一项旨在结束多年来围绕数字资产的监管不确定性的综合市场结构法案^{[6] [7] [15]}。

在2025年9月的一篇专栏文章中，众议院金融服务委员会主席French Hill表示，随着《清晰法案》和GENIUS法案的颁布，“美国已经扭转了其对数字资产生态系统的敌对态度。”他认为，美国必须建立自己明确的监管框架，以避免将阵地让给拉丁美洲（该地区在支付和储蓄方面已经出现了基层采用）和欧洲（该地区已经实施了全面的加密资产市场（MiCA）法规）。Hill强调了紧迫性，他说：“我们必须在今年年底前通过数字资产市场结构，与世界其他地区保持同步”^[15]。

该法案的进展发生在美国国会日益关注加密货币监管的时期。共和党众议院领导人已将2025年7月14日这一周指定为“加密货币周”，以审议几项与数字资产相关的法案，包括《清晰法案》、《反CBDC监控国家法案》和关于稳定币的GENIUS法案^[3]。

在众议院通过后，该法案的势头有所放缓，因为它进入了参议院。到2025年9月，据报道，参议院银行和农业委员会中有影响力的议员正在推动修改，一些人寻求更严格的投资者保护，另一些人则赞成CFTC拥有更广泛的管辖权。参议院工作人员开始起草一个相互竞争的框架，这增加了最终立法可能会合并两院的要素或完全更名的可能性^[14]。这导致一些政策分析师认为，众议院通过的《清晰法案》“可能已经死亡”，而参议院的版本一旦最终确定，可能会成为任何综合加密货币法律的主要载体^[9]。

尽管如此，关键的行业人物仍然对《清晰法案》的原则充满信心。在9月中旬在华盛顿特区举行的会议之后，Coinbase首席执行官Brian Armstrong表示，他对市场结构法案的通过“从未如此看涨”，称其为“离开车站的货运列车”，因为他在参议院看到了强大的两党支持^{[10] [11]}。参议员Cynthia Lummis也预测，市场结构法案将在2025年底前送达唐纳德·特朗普总统的办公桌上签署^{[10] [12]}。

包括区块链协会、数字商会和加密创新委员会在内的主要加密货币贸易团体积极游说通过《明确法案》，于2025年7月11日向众议院领导层发送了一封联名信，敦促其推进 ^[2]。相反，一些民主党议员，如马克辛·沃特斯和斯蒂芬·林奇，宣布发起“反加密货币腐败周”，以反对共和党的立法推动，并对该行业的影响和潜在风险表示担忧 ^[2]。

主要条款

《明确法案》引入了多项关键条款，旨在为美国数字资产建立全面的监管框架。该法案修订了《证券法》、《证券交易法》和《商品交易法》等基础法规，以编纂其新的框架 ^[8]。

数字资产分类

该法案的核心组成部分是创建一个功能框架，用于对数字资产进行分类，以确定监管范围。该立法将为不同类型的数字资产创建法定定义，区分数字商品、数字证券和支付代币 ^{[14] [8]}。

• 数字资产：广泛定义为使用分布式账本技术发行和转移的、本质上是电子化的资产，代表价值、权利或访问权 ^[8]。
• 数字商品：这些是去中心化系统的一部分的数字资产，不赋予利润、治理或针对发行人的财务索赔权。比特币和以太坊是常见的例子。这些资产将归CFTC管辖 ^[8]。
• 受限数字资产：这些是作为投资合同或提供财务权利（例如对公司利润的索赔）的数字资产。这些资产将继续归SEC管辖 ^[8]。
• 许可支付稳定币：为支付而设计的、可用法定货币赎回的数字资产。这些资产将主要在GENIUS法案的框架下受到监管，SEC和CFTC可能会进行联合监督 ^[8]。

该法案还为发行人建立了一条认证途径，以便从SEC或CFTC获得关于其资产分类的正式裁定，以及为在该法案颁布前发行的资产提供了一个安全港 ^[8]。

数字商品监管框架（CFTC）

该法案的第二章和第四章确立了CFTC对数字商品现货市场的管辖权 ^[8]。

• 中介机构注册：数字商品经纪人、交易商和交易场所需要向CFTC注册。这些平台必须遵守资产隔离、公平交易、反操纵、反洗钱/了解你的客户（AML/KYC）计划、价格透明度和网络安全等标准 ^[8]。
• 发行人豁免发行：该法案引入了一种豁免发行制度，允许数字商品发行人每年筹集高达7500万美元的资金，而无需完全进行证券注册。此豁免取决于满足详细的披露要求，并且与“成熟”或预计在四年内成熟的区块链系统相关联 ^[8]。

受限数字资产的监管框架（SEC）

该法案第三条确认了美国证券交易委员会（SEC）对被视为证券的数字资产的现有权力 ^[8]。

• 中介机构注册：处理受限数字资产的经纪人、交易商、另类交易系统（ATS）和清算机构必须根据 1934 年《证券交易法》在美国证券交易委员会注册，并遵守现有的客户保护、市场诚信和披露规则 ^[8]。
• 发行人合规：受限数字资产的发行人必须遵守《证券法》的注册要求，除非他们符合现有的豁免条件。《清晰法案》没有为这些类似证券的资产创建新的豁免发行途径，但它确实指示美国证券交易委员会建立一个为数字资产发行人量身定制的新的注册框架，并强制执行加密货币交易所的增强披露标准 ^{[8] [14]}。

其他规定

• 成熟的区块链系统：该立法引入了“成熟的区块链系统”的概念，定义为不受任何个人或共同控制的群体控制的区块链系统及其相关的数字商品。该法案概述了区块链系统被视为成熟的标准，并建立了向美国证券交易委员会（SEC）认证的流程^[1]。
• 数字资产托管：该法案包括与注册实体托管数字资产相关的规定，要求使用“合格的数字资产托管人”，并概述了此类托管人的标准。它还呼吁制定联邦托管和保障规则，以保护交易平台上持有的消费者资产，立法者认为这些规定可以防止2022年像FTX这样的重大崩溃^{[1] [14]}。
• 去中心化金融：该法案包括将某些去中心化金融活动排除在法案注册要求之外的条款，重点关注编译交易、提供计算工作或开发软件等活动，同时保留反欺诈和反操纵的权力^[1]。
• 实施和研究：该法案指示美国证券交易委员会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）在颁布后270天内发布最终规则。它还强制进行关于DeFi、NFT、金融知识和非法金融等主题的各种研究^{[1] [8]}。

监管管辖权

《明确法案》的核心原则是划分证券交易委员会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）对数字资产的监管权限。该法案旨在提供比目前更清晰的区分，因为目前两个机构都声称拥有管辖权，导致监管重叠和执法行动。

根据拟议的框架，符合“数字商品”定义的数字资产将主要属于CFTC的监管范围。这包括为数字商品交易所、经纪商和交易商建立注册要求和核心原则。CFTC将对在注册实体上或通过注册实体进行的数字商品现货市场交易拥有专属管辖权 ^[1]。

SEC将保留对符合现有证券法规定的证券的数字资产的管辖权。这包括涉及数字商品的投资合同，尤其是在区块链系统被认为是“成熟”之前的初始发行阶段 ^[1]。该法案还授予SEC对允许的支付稳定币和某些数字商品交易的反欺诈和反操纵权力，当这些交易由SEC注册实体（如经纪商、交易商或另类交易系统）进行经纪、交易或托管时 ^[1]。

该法案要求SEC和CFTC参与关于各个方面的联合规则制定，包括进一步定义关键术语，处理混合数字资产交易（涉及数字商品和证券的交易），以及建立程序，如果资产的交易被认为与法规不符，则将其从名单中删除 ^[1]。两个机构之间还需要签订谅解备忘录，以确保要求的一致性，并避免对在两个委员会注册的实体或在CFTC进行通知注册但主要受SEC监管的实体进行重复监管 ^[1]。

行业支持与反对

《明确法案》获得了加密货币行业内各方的显著支持。包括区块链协会、数字商务商会、加密创新委员会和Coinbase的游说机构Stand With Crypto在内的主要加密货币贸易协会，都积极倡导该法案的通过。他们认为，该法案提供了急需的监管确定性，这对于促进创新和使数字资产行业在美国蓬勃发展至关重要 ^{[2] [3]}。

行业支持者认为，清晰的法律框架，特别是将大多数数字资产指定为CFTC管辖下的商品，将鼓励更多的机构采用和投资。Benchmark投资公司的分析师Mark Palmer表示，《明确法案》可能会因其提供的监管清晰度而使机构加密货币采用率提高50% ^[4]。目前缺乏明确性以及美国证券交易委员会（SEC）的“通过执法进行监管”的方式被视为阻碍增长，并将企业推向国外更友好的加密货币司法管辖区 ^[3]。区块链协会和数字商务商会敦促国会迅速采取行动制定该法案。区块链协会首席执行官Kristin Smith警告说：“如果没有明确的联邦规则，美国可能会将数字金融领域的领导地位让给欧洲和亚洲” ^[14]。2025年9月，立法者与来自Coinbase、Ripple、Kraken、Circle、Cardano、a16z和Paradigm等公司的高管举行了高级别会议，突显了该行业对立法的持续推动 ^{[10] [11] [12]}。圆桌讨论的重点是完善该法案的草案措辞，以为市场创建一套统一的规则 ^[13]。Kraken联合首席执行官Arjun Sethi强调，讨论应侧重于保护构建各种加密产品的权利，并确保激励措施仍然掌握在构建者手中 ^{[10] [12]}。同样，Cardano创始人Charles Hoskinson直接参与了会谈，他形容这次会议富有成果，并表示“今年通过两党立法正在取得重大进展”，并赞扬了Ripple和a16z的贡献 ^[13]。

然而，该法案也面临反对，特别是来自一些民主党议员的反对。众议院金融服务委员会的民主党领袖玛克辛·沃特斯在6月初的听证会上表示，《清晰法案》是一项“仓促、过于复杂的法案”，将豁免加密货币领域“一些风险最高的活动”。她还表示担心该立法可能会“使特朗普的加密货币骗局合法化”，并指出特朗普家族的加密货币事业使其净资产不断增长 ^[3]。另一位民主党议员斯蒂芬·林奇也表示反对，称共和党同僚“急于继续为加密货币行业服务，同时方便地忽视加密货币中存在的漏洞和滥用机会” ^[2]。其他批评者担心，该法案可能会通过对初创企业施加沉重的合规成本来巩固大型企业的统治地位，而一些消费者权益保护组织则认为，该法案在反洗钱和欺诈预防方面做得不够 ^[14]。

潜在影响

《清晰法案》（CLARITY Act）或参议院提出的后续法案，如果获得通过，将对美国数字资产市场产生重大影响。如果该法案获得通过，将通过提供“数字商品”的法定定义，并明确美国证券交易委员会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）的角色，从根本上改变监管格局 ^{[2] [3]}。

预计的主要影响之一是增加监管的确定性。通过明确哪些资产属于哪个监管机构的管辖范围，该法案旨在减少美国数字资产监管方法中存在的模糊性。预计这种明确性将鼓励机构投资者（如资产管理公司、对冲基金和银行）更多地参与，由于法律的不确定性，他们通常不愿深入参与市场。Benchmark 投资公司的分析师 Mark Palmer 认为，这可能会导致机构采用率大幅提高，可能提高 50% ^[4]。

然而，从立法到实施规则的道路是漫长的。即使一项法案在 2025 年底之前签署成为法律，联邦机构制定行业必须遵守的具体法规的过程也可能需要数年时间。此规则制定过程涉及公众评议期，并且可能很复杂，尤其是在新的监管领域。例如，2010 年的《多德-弗兰克法案》的实施，在十多年后仍有一些核心方面尚未最终确定。美国加密货币公司最早看到最终的可执行法规可能要到 2026 年以后，合规窗口甚至会进一步延长 ^[9]。

一项综合框架的通过还将使美国与已经实施专门加密资产法规的其他主要司法管辖区保持一致，例如欧盟的加密资产市场法规（MiCA）、日本、新加坡和韩国。这有助于保持美国在全球数字资产领域的竞争力 ^{[8] [15]}。

批评者担心，将大量监管权转移到传统上监管衍生品市场且预算较小、任务与 SEC 不同的 CFTC，可能会导致对零售投资者可能认为是投资的资产的投资者保护不足。某些 DeFi 活动的豁免也引发了人们对该快速发展领域潜在监管漏洞的质疑。该法案的有效性还将高度依赖于 SEC 和 CFTC 在实施阶段的联合规则制定和协调 ^[3]。